Libya – folkeretten i aksjon

Uroen i midtøsten og nord-Afrika har spredd seg til Libya, og Gaddafis regime prøver i skrivende stund å slå ned opprøret med brutale midler. Situasjonen har eskalert så voldsomt at FNs sikkerhetsråd har vedtatt strenge sanksjoner.

(Opprinnelig publisert i Stud.Jur. nr. 2/2011. Artikkelen er skrevet før resolusjon 1973 om å opprette en flyforbudssone ble vedtatt).

Demonstrasjonene og opprørene i midtøsten og nord-Afrika har tiltrukket seg stor internasjonal oppmerksomhet. Verdens ledere ba både Mubarak og Ben-Ali om å respektere menneskerettighetene ved å sikre folkets demonstrasjons- og ytringsfrihet. Men det var først når opptøyene spredte seg til Libya at verdenssamfunnet involverte seg direkte.

Årsaken til dette ligger i måten uroen blir håndtert av Gaddafis regime i Libya. De har på brutalt vis forsøkt å slå ned opprøret. I følge uavhengige organisasjoner har hundrevis, og kanskje tusenvis blitt drept i voldelige sammenstøt. Blant annet har Gaddafi, i mangel av en tilstrekkelig slagkraftig hær, flydd inn leiesoldater som har angrepet sivilbefolkningen tilfeldig og brutalt. Det kommer også stadig rapporter om at flyvåpenet har blitt benyttet til å bombe sivile mål.

Grunnleggende menneskerettigheter, deriblant ytrings- og informasjonsfriheten, blir med andre ord brutt i stor skala. Det er også sannsynlig at regimets voldelige represalier er internasjonale forbrytelser. I en slik situasjon står det folkerettslige prinsippet om ikke-innblanding i en stats interne anliggende svakt, og andre stater vil derfor være mer villige til å gripe inn.

FN i førersetet
Statsledere i stormakter som Storbritannia og USA var tidlig ute med å fordømme Gaddafis aksjoner. Men også FN kom tidlig på banen, gjennom generalsekretær Ban Ki-moon. Deretter tok FNs menneskerettighetsråd opp saken, og fordømte i en resolusjon 25. februar regimets brudd på innbyggerne grunnleggende rettigheter. Første mars ble også Libya utestengt fra menneskerettighetsrådet.

Samtidig jobbet sikkerhetsrådet både i lukkede møter og i korridorene med situasjonen. Den 22. februar gikk til og med Libyas egen FN-utsending så langt som til å kreve at sikkerhetsrådet grep inn mot Gaddafis maktbruk overfor sivilbefolkningen. Det drøyde allikevel til 27. februar før sikkerhetsrådet kom med en resolusjon som rettet strenge sanksjoner mot Libya og Gaddafi.

I dagene før resolusjonen kom på plass ble rådet kritisert i media for å ikke handle raskt nok. Allikevel er det forståelig at rådet trengte tid til å handle. Gaddafi-regimet blokkerte kommunikasjonslinjene ut av landet, og gjorde det vanskelig å få sikker informasjon om situasjonen i landet. Om man dessuten løfter blikket litt ser man at FN-systemet til tross for forsinkelsen har fungert som tilsiktet ved opprettelsen i 1945 i denne saken. En så effektiv og direkte bruk av FN-systemet er langt i fra dagligdags, og utviklingen mot mer tillit til FN-systemet må til tross for kritikken sies å være svært positiv for det internasjonale samfunnet.

Resolusjon 1970
Sikkerhetsrådets resolusjon om situasjonen i Libya inneholder en rekke sanksjoner og forpliktelser. Formålet med resolusjonen er både å få slutt på volden i landet, og å stille de ansvarlige til ansvar. Resolusjonen er vedtatt med hjemmel i FN-charteret artikkel 41, og er bindende for alle FNs medlemsstater. Disse utgjør i praksis hele verdenssamfunnet.

For det første krever rådet at Libya øyeblikkelig stopper volden i landet, og sørger for at grunnleggende menneskerettigheter respekteres. Deriblant kreves det at restriksjonene på media fjernes, at nødhjelp får slippe inn i landet, og at sikkerheten til utlendinger ivaretas.

Videre forbyr resolusjonen alle FNs medlemsstater å selge eller overføre våpen, ammunisjon eller annet militært utstyr til Libya. I den anledning pålegges også statene å inspisere last til og fra Libya grundig for å hindre at våpen blir smuglet inn til landet. Hvis våpen blir funnet gir resolusjonene også andre stater rett til å beslaglegge dem.

For det tredje rammer resolusjonen den Libyske ledelse direkte. Gaddafi selv, hans sentrale ledelse og hans familie er pålagt reiseforbud. Dessuten er alle FNs medlemsstater pålagt å fryse Gaddafi-familiens kontoer og eiendeler i utlandet. Bare i USA alene er verdier til 30 milliarder dollar fryst. Dette er dermed den største økonomiske sanksjonen USA har gjennomfør noensinne. En sanksjonskomité har også blitt opprettet for å oppdatere listene over personer etterhvert som situasjonen utvikler seg. Dermed er det ikke nødvendig med en ny sikkerhetsrådsresolusjon om man for eksempel ønsker å pålegge flere personer reiseforbud.

For det fjerde gir resolusjonen den internasjonale straffedomstolen (ICC) jurisdiksjon over situasjonen i Libya fra og med den 15. februar. Slik sikres formålet om at de som har begått internasjonale forbrytelser stilles til ansvar for sine handlinger. Og fordi Libya ikke er part i ICC-statuttene var et slikt vedtak av sikkerhetsrådet nødvendig for at ICC skal kunne utøve jurisdiksjon over situasjonen.

ICC historisk tidlig inne
Grunnlaget for at sikkerhetsrådet kan overføre situasjonen til etterforskning og påtale ved ICC er dels FN-charteret og dels ICC-statuttene. I en situasjon der internasjonal fred og sikkerhet er truet kan sikkerhetsrådet under FN-charterets artikkel 41 pålegge alle slags tiltak utenom å bruke militær makt. Blant annet ble de internasjonale tribunalene tribunalene for Jugoslavia og Rwanda opprettet gjennom art. 41-vedtak. ICC-statuttene har videre en bestemmelse i art. 13 (b) som slår fast at domstolen har jurisdiksjon over situasjoner som er henvist til domstolen i et slikt vedtak av sikkerhetsrådet.

Situasjonen i Sudan ble også overført til ICC gjennom denne mekanismen i 2005. Det nye med situasjonen i Libya er imidlertid at ICC er inne veldig tidlig, bare et par uker etter at situasjonen oppstod. Dette gir store fordeler med tanke på innsamling av bevismateriale og vitneutsagn. Det er dessuten ganske overraskende at en rekke åpne motstandere av domstolen har stemt for henvisningen i sikkerhetsrådet. Dette gjelder blant annet USA, som avstod fra å stemme i 2005.

Det er imidlertid noen kontroversielle sider ved den aktuelle overføringen. Sikkerhetsrådet har nemlig, etter press fra USA, tatt inn en klausul som begrenser ICCs jurisdiksjon til Libyske statsborgere og statsborgere fra land som har ratifisert ICC-statuttene. Slik ønsker USA, som ikke deltar i ICC, å sikre at deres tropper ikke kan bli stilt til ansvar for krigsforbrytelser overfor den internasjonale domstolen hvis det blir aktuelt med en intervensjon i Libya.

Spørsmålet er dermed om sikkerhetsrådet kan innskrenke ICCs jurisdiksjon på denne måten. Svaret er ikke opplagt. På den ene siden har sikkerhetsrådet som nevnt en nærmes ubegrenset kompetanse under FN-charteret art. 41. Dessuten skal forpliktelser hjemlet i FN-charteret gå foran andre traktatforpliktelser etter art. 103.

På den annen side er ICC-statuttenes art. 13 (b) og systemet med overføring av situasjoner til ICC en prosessuell mekanisme som gir påtaleenheten i ICC myndighet til å foreta etterforskning av hele situasjonen. ICC-statuttenes art. 13 åpner ikke for slike begrensninger. Ordlyden trekker heller i motsatt retning. Det kan også argumenteres for at slike begrensninger er i strid med prinsippet om påtaleenhetens uavhengighet. Å få slutt på ensidig påtale av internasjonale forbrytelser er dessuten et grunnleggende formål med ICC.

Til syvende og sist er det nok mest sannsynlig at ICC velger å godta sikkerhetsrådets begrensning hvis spørsmålet kommer på spissen. Og skulle domstolen komme til den motsatte konklusjonen vil i alle fall utløse voldsomme reaksjoner fra blant annet USA, som er uttalt motstander av domstolen. Men man bør nok ikke helt avskrive muligheten for at domstolen bortfortolker begrensningen.

Lederen av påtalemyndighet i ICC, Luis Moreno-Ocampo, uttalte den 28. februar at en foreløpig etterforskning er iverksatt. Det er verdt å merke seg at Moreno-Ocampo verken trenger å etterforske eller påtale forbrytelser i Libya, til tross for at situasjonen er henvist til domstolen av sikkerhetsrådet. Etter ICC art. 53 (3) (b) har Moreno-Ocampo diskresjonær myndighet til å unnlate etterforskning hvis saken ikke anses å være alvorlig nok til å slippe inn for domstolen etter art. 17, eller hvis det ikke er grunn til å tro at internasjonale forbrytelser innenfor domstolens jurisdiksjon er begått. Også etter en etterforskning har Moreno-Ocampo diskresjonær myndighet til å unnlate påtale hvis han ikke finner det bevist at slike forbrytelser er begått.

Neppe folkemord
I pressen har situasjonen i Libya ved flere anledninger blitt kalt et folkemord. Dette er neppe juridisk korrekt. For at det skal foreligge et folkemord er det ikke tilstrekkelig at medlemmer av sivilbefolkningen systematisk blir drept. Det må også foreligge en spesiell hensikt, nemlig å ødelegge en nasjonal, etnisk, rasemessig eller religiøs gruppe. Alle disse er permanente grupper, av en type man ofte er født inn i.

Mer flyktige grupper, for eksempel et folkeopprør, vil ikke være omfattet av bestemmelsens gruppebegrep. Volden i Libya rammer tilsynelatende uavhengig av tilhørigheten til slike permanente grupper. Følgelig er ikke volden i Libya et folkemord i juridisk forstand.

Selv om volden i Libya ikke kvalifiserer til folkemord, som er den mest alvorlige internasjonale forbrytelsen, rammes den antageligvis av andre straffebud. Det mest nærliggende er forbrytelser mot menneskeheten. For å dømmes for denne forbrytelsen er det tilstrekkelig at for eksempel drap, tortur, uhjemlet frihetsberøvelse, bortføring og voldtekt er begått som ledd i et utbredt eller systematisk angrep mot sivilbefolkningen. Ut i fra det man kan lese i pressen virker det sannsynlig at disse vilkårene er oppfylt.

Farlig å male Gaddafi inn i et hjørne?
Et potensielt problem med sterke internasjonale sanksjoner er at Gaddafi ikke har noe sted å flykte til. Dessuten vil muligheten for utlevering til ICC for alltid henge over ham. Paradoksalt nok kan det tenkes at han derfor ser seg tjent med å holde på makten for en hver pris. Kanskje ser han ikke noe annet reellt alternativ enn å kjempe til siste mann.

På den annen side kan ikke det internasjonale samfunn la være å handle når Gaddafis regime går til så drastiske skritt som å angripe sivilbefolkningen. Sanksjonene begrenser også det faktiske handlingsrommet til regimet noe ved at tilgangen på ressurser og våpen blir dårligere. Og når verdenssamfunnet viser handlekraft er det mulig at Gaddafi vil redusere voldsbruken for å forhindre en FN-ledet intervensjon.

Veien videre: Intervensjon?
I skrivende stund diskuteres flere typer militær intervensjon. Foreløpig er det opprettelse av en såkalt «no fly zone» som mest sannsynlig er neste steg hvis Gaddafi ikke føyer seg etter resolusjon 1970. En slik «no fly zone» kan vedtas av sikkerhetsrådet i medhold av FN-charteret art. 42, og vil innebære at militære styrker får myndighet til å skyte ned Libyske militærfly for å sikre at disse ikke går til angrep på sivilbefolkningen. Antagelig vil opprettelsen av en slik sone også innebære at Libysk luftvern må bombes for å muliggjøre slike nedskytninger. I skrivende stund er det svært uklart om sikkerhetsrådets medlemmer ønsker å opprette en slik sone.

Det kan også tenkes at situasjonen blir så alvorlig at verdenssamfunnet ser seg nødt til å foreta en total militær intervensjon i Libya. Utgangspunktet er etter FN-charteret art. 2 (4) at en slik maktbruk, på samme måte som opprettelsen av en «no fly zone», er forbudt. Men etter unntaksregelen i art. 42 kan sikkerhetsrådet autorisere en intervensjon. Så lenge en slik tillatelse blir gitt vil det ikke være tvil om lovligheten av en slik aksjon.

Allikevel kan man ikke utelukke at sikkerhetsrådet ikke klarer å bli enige om å intervenere. Da oppstår spørsmålet om enkeltstater, eller grupper av stater, kan intervenere på egenhånd. Det finnes ikke hjemmel for en slik aksjon i FN-charteret. Unntaket for selvforsvar er ikke aktuelt her. Den såkalte doktrinen om «humanitær intervensjon» har imidlertid blitt trukket frem som et mulig grunnlag for enkeltstater til å intervenere i Libya.

Innholdet i denne doktrinen er uklart. Hovedtrekkene er at grove og systematiske brudd på menneskerettighetene og internasjonal strafferett på sedvanerettslig grunnlag kan legitimere en intervensjon uten autorisasjon fra sikkerhetsrådet. Doktrinen ble for første gang påberopt i sin rene form i forbindelse med den NATO-ledede bombingen av Jugoslavia på 90-tallet. Men den er svært omstridt, og i mangel av annen statspraksis og opinio juris det er høyst uklart om den kan regnes som gjeldende folkerett.

Om det uttrykkelig skulle bli foretatt en «humanitær intervensjon» i Libya vil aksjonen, til tross for sitt tvilsomme rettslige grunnlag, utgjøre et bidrag til statspraksis og opinio juris slik at doktrinens posisjon blir styrket. Imidlertid virker det ikke i skrivende stund sannsynlig med en slik intervensjon. Så samlet som det internasjonale samfunn har stått til nå virker det mer sannsynlig at sikkerhetsrådet beordrer en intervensjon i medhold av art. 42 om situasjonen skulle eskalere. Hvis ikke Gaddafi blir kastet av opprørerne innen den tid.

One response to “Libya – folkeretten i aksjon

  1. Pingback: Intervensjon i Libya | Øby-kanalen

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s